令业内人士颇为期待的《收费公路权益转让办法》终于通过多个部门“会审”，于9月2日向社会公布，并将于10月1日起施行。该办法将规范收费公路全部权益的转让行为；暂停了近两年的政府还贷公路收费权益转让，也将重新启动。

　　不规范的历史

　　自国务院在1984年做出“贷款修路，收费还贷”的重大决策以来，收费公路在全国迅速发展。审计署2月27日公布的2008年第2号审计结果公告显示，截至2005年底，北京、河北等18个省（市）的收费公路总里程达13.31万公里，约占全国收费公路总里程的70%，照此推算，我国的收费公路里程已达约19万公里。

　　通过收费权、广告经营权、服务设施经营权等权益的转让，盘活资本存量，是很多收费公路权益所有者的选择。为此，国务院2004年发布的《收费公路管理条例》（下称《条例》）特别提出：收费公路权益转让的具体办法，由国务院交通主管部门会同国务院发展改革部门和财政部门制定。同时，《条例》仅对转让做出了一些简单的规定。

　　然而，这套办法却一直未能面世，以至于在很长一段时间里，收费公路的权益转让乱象迭出。例如，《条例》规定，政府还贷公路的收费期限最长不得超过15年（符合特殊条件的最长不得超过20年），经营性公路的收费期限最长不得超过25年（符合特殊条件的最长不得超过30年），有些政府还贷公路便在收费期即将结束之际被转让为经营性公路，由此大大延长收费期限；转让未经有关部门审批、转让过程的不透明和不招投标、溢价再转让等问题也层出不穷。

　　为此，交通部在2006年发出通知，在《收费公路权益转让办法》（下称《办法》）颁布实施之前，暂停政府还贷公路收费权益转让。

　　2007年6月，《办法》在交通运输部的部务会议上获得了通过。然而，据交通运输部人士透露，几个有关部委对《办法》有不同意见，又使《办法》“沉寂”了一年多时间。直到今年9月份，才获得交通运输部、国家发展和改革委员会、财政部的联合发布。

　　谨慎放行

　　对于企业而言，允许合法转让收费公路权益，是一个重大利好。不少高速公路上市公司偏爱收购营运成熟的公路来提升业绩。在股改过程中，一些公路公司大股东也做出承诺，表示支持公司收购其持有的优质路产。但此前不少收购行为因为政策不明朗而搁浅。

　　同时，《办法》明确表示，将严格限制政府还贷公路转让为经营性公路。一些规定一定程度上限制了地方政府行为。同时，《办法》对收费公路权益转让的条件、程序、收入管理、转让后续管理和收回都做出了规定。

　　《办法》规定，同一个收费公路项目的收费权、广告经营权、服务设施经营权，可以合并转让，也可以单独转让。转让政府还贷公路收费权，可以向省级人民政府申请延长收费期限，但延长的期限不得超过5年，且累计收费期限的总和最长不得超过20年。不得以转让公路收费权为由提高车辆通行费标准。同时，将一个项目分段转让、将政府还贷公路权益无偿划转给企业法人等行为被禁止。办法还规定，收费时间已超过批准收费期限三分之二的收费公路权益将不得转让。

　　在转让程序上，必须经过资产评估、招标投标、媒体公告、政府审批等环节。《办法》还明确列出了招标文件和转让合同所必需的内容。

　　转让政府还贷公路权益的收入，除用于偿还所欠款项外，应当全部用于公路建设。转让有财政性资金投入的经营性公路权益取得的相应收入部分，除用于偿还贷款，应主要用于公路建设。而且，以上两种收入，都应纳入预算管理。

　　受让方在依法取得收费公路权益后，经营企业应当做好公路养护管理、绿化、水土保持、日常检查等工作，保证收费公路处于良好的技术状态。省、自治区、直辖市交通运输主管部门应当对转让后收费公路的收费管理和养护情况实施监督检查。收费公路权益转让合同约定的转让期限届满前六个月，省、自治区、直辖市人民政府交通运输主管部门应当对转让权益的收费公路进行鉴定和验收。

　　政策真空

　　不过，该《办法》仍未能对股权转让的形势获取公路收费权益的做法做出规范或限制。

　　此前曾有一些企业通过股权收购，来获得收费公路收费权等权益。其具体按照《公司法》关于股权变更的有关规定来操作，绕开了交通部门的限制令。企业纷纷表示，交通部相关通知是暂停经营权的转让，而公司收购的是股权，“并不矛盾”。

　　例如，去年年底，福建发展高速公路有限公司（上海交易所代码：600033，下称福建高速）就在未获得交通运输部门审批的情况下，以6.1亿元的价格从其母公司福建省高速公路有限责任公司手中收购了福建罗宁高速公路有限公司100%的股权，从而获得了罗源至宁德高速公路（下称罗宁高速）的收费权，收费期限20年零3个月。

　　然而，根据《办法》现有的框架，这类做法仍游离于交通部门监管之外。据一位参与《办法》制定的专家表示，这正是《办法》起草时争论的焦点。

　　交通部门一直倾向于严格限制这种做法，并要求其获得交通部门或省人民政府的批准。浙江省交通厅2006年发布的《关于进一步加强收费公路权益转让监督管理的通知》就规定，公路经营企业在按《公司法》有关规定进行股权转让的同时，必须上报省人民政府批准；未经批准、擅自转让的，交通主管部门不予办理业主变更等相关手续，并将依法追究其相应责任。

　　浙江省交通厅财务审计处副处长林伊亘也曾建议，有必要在《公司法》规定的股权转让程序上增设附加条件，如涉及公路收费权益的转让程序，应在转让前经省级人民政府交通主管部门“审批，或审核，或核准，或报备”。

　　不过，显然其他部门对此有不同意见，因此最终的《办法》里对其没有定论。那位参与制定《办法》的人士表示，因为其涉及到的问题过于复杂，需要具体案例具体分析。而所谓的“复杂问题”，涉及到公路资产的产权界定和管理体制，也涉及到收费权等权益的定位，更涉及到交通部门与国有资产管理部门等部委之间的利益关系，这些问题并非依靠《办法》就可以解决，而需要随国有资产管理体制逐渐完善才能够获得最终解决。

　　一位企业界人士则表示，《办法》的沉默对企业来说增大了政策风险，企业将难以预测自己的收购行为是否能获得成功。■

　　记者 刘京京